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韩国经验:货币危机后经济金融结构的优化与重整

作者:KOK平台入口 来源:KOK在线登录  时间:2022-10-03 07:09:58   分    享:

  1997年韩国爆发货币危机后,韩国政府进行了一系列深刻的金融结构与企业结构调整,推动韩国经济迅速走出危机,重回经济较快成长之路。

  货币危机爆发前,韩国学习“战后”日本经济发展模式,集中国家有限资源,扶持少数大企业集团(或称财阀),带动韩国经济总体发展。韩国经济起飞之后高速增长的基本特点就是以大企业为主体的粗放型、外延性扩张。在政府的严格保护以及租税减免、政策性金融、出口补贴等各项优惠政策支持下,大企业集团积极进行多元化经营,广泛布局利润丰厚且需要高资本运作的造船、有色金属、石油化工、电子产业、机械、金融、贸易、航运、建筑、汽车、航空、生化、工程设计等跨行业、跨领域经营,以形成和发达国家跨国公司相抗衡的大型企业集团。1997年,韩国现代、三星、大宇、乐喜金星(LG)及鲜京(SK)前5大企业集团旗下的子公司总共有9家名列全球500强企业。根据有关机构统计数据,1998年,韩国前5大企业集团销售金额总计占同期韩国543家上市公司销售总额的54%左右;出口金额占同期韩国全部出口金额的47%左右;资产金额占前30家大企业集团资产总额的63%左右。1996年10月,韩国加入经济合作与发展组织(OECD),成为“富国俱乐部”的一员。

  韩国经济在取得辉煌成就的同时,也积累了很多问题,例如经济结构严重失衡、大企业过度扩张、中小企业发展困难、企业财务状况恶化、金融体系不健全、财富分配过于两极化。这些问题在韩国经济增长繁荣时期并不会特别引人瞩目,但一旦其国民经济增长陷入低迷,所有历史问题就会浮出水面。从1997年年初起,韩国大企业集团开始爆发严重财务危机,接连面临破产倒闭困境。1997年7月亚洲金融危机自泰国首先爆发,随后迅速扩散至整个亚洲,对韩国经济造成严重冲击。据当年韩国公平交易委员会的统计,截至1997年9月底,已有韩国排名第8的起亚集团、第14的韩宝集团、第19的线家大企业集团因债台高筑、困难等问题,先后被债权银行团依据韩国反破产法的规定,向法院提出接管保护的申请。最终韩国当时前30家大财阀中半数被迫走上了破产、清算和合并重组之路。大量大型企业集团的破产直接影响到韩国金融机构的健康经营,金融机构不良债权急剧增加,导致韩国内外投资者信心丧失,纷纷抛售韩国股票和债券,引发了严重的货币危机,实体经济陷入衰退。数据显示,1998年,韩国的失业率创下1985年之后最高水平至6.84%,与此同时,韩国银行业因危机遭受了14.48万亿韩元的损失。这场危机的爆发背景来自韩国金融结构和企业结构的深层次矛盾。

  货币危机爆发前,大企业无节制地负债经营,恶化了企业财务状况,也使金融机构丧失了自主经营的企业性质和市场功能。韩国在经济起飞之后,经济底子仍然比较薄弱,大部分产业建设资金都需要大举外债。但是,自20世纪80年代中期,即在经济发展基本实现赶超目标之后,韩国未能及时根据其新的发展阶段以及国内外形势对经济发展战略优化调整,而是继续通过大举借债,盲目扩张,造成大企业集团的资产负债表结构严重失衡。据统计,韩国货币危机爆发之前,韩国最大的30家财团负债总和占当时韩国全国财富的三分之一。当时韩国非金融企业部门杠杆率达到110%以上,为韩国历史上的最高点,企业平均负债比率超过400%。其中,线%的就有10家集团。大企业过度负债经营致使金融机构不良资产规模越来越大。到1997年年末,韩国金融机构不良信贷已达到45兆韩元(占韩国金融机构总信贷额的6.3%,当时1美元兑1500韩元),如果再考虑“关注”类贷款项目,则达到68兆韩元。高额不良债权的累积使被称为韩国“第二金融圈”的综合金融公司、证券公司、保险公司等出现流动性困难,进一步发展成为信誉下降、告贷无门的局面。外国投资者对韩国经济信心大幅下降,拒绝或回避同韩国金融机构进行交易,并开始大量抛售韩国股票,从韩国撤走大量资本。

  自进入经济起飞阶段之后,韩国金融和企业界一直信奉所谓“大而不能倒”(Toobigtofail)的神话,认为金融机构和大企业不会轻易破产倒闭。受这种信条的影响,银行贷款只认企业规模大小,而不进行严格审查,各大企业集团也肆无忌惮地进行过多的非关联性多元化经营。大企业拼命地向各个产业领域伸出触角,把企业办成了琳琅满目的“百货公司”和“产业金融综合体”。以1997年为例,当时30家大财阀总共拥有821个成员企业,各财阀平均参与20多种行业,其中80%属于非关联性多元化经营。这种“企业帝国”多元化经营的首要问题就是使大企业发展始终处于资金紧张的硬约束之下,造成韩国国内对资金的需求大大超过国内资金的供给,不得不大量向国外举债。不仅如此,韩国政府为了推动重点产业的发展,对大企业的产业投资提供了补助金,大企业集团则通过寡头垄断竞争对重化学等产业进行重复投资,导致产业结构更加扭曲。

  韩国在爆发货币危机之前,也曾经进行过金融结构和企业结构的调整。例如,1990年6月29日,时任韩国总统卢泰愚就曾指出,大企业(财团)的经济力集中,是韩国经济中的严重问题,为此需要业种专门化。1993年6月1日,时任韩国金泳三政府也宣布,为了提高韩国的国际竞争力,应将“主力业体制度”转变为“主力业种制度”,要求各大财团自行选择1~3个主力产业种类作为主力企业的发展重点。1994年,韩国产业资源部从30家大财团中选出了108家企业,韩国银行监察院则选出76家作为“主力企业”,要求大财团将其他企业分离出去。1996年,韩国金泳三政府曾把金融部门的结构改革确定为当届政府最大的课题。金融改革委员会制定了金融结构改革方案,并试图以此为基础,大胆推进金融部门的结构改革。但是,在涉及金融监管体制问题上,当时的韩国各界都从各自集团的利益出发对改革方案争论不休,致使金融改革方案长期不能在国会获得通过。韩国对金融结构和大企业结构只是进行了一些“隔靴搔痒”式的调整,影响韩国企业运行的高负债和决策权高度受制于少数大股东的弊病并没有得到彻底解决。货币危机之后,韩国不得不借助国际货币基金组织(IMF)外力强制措施来推动改革。

  韩国经济长期受半岛战时经济影响,形成了一种较为封闭的市场体制。国家通过对金融机构和企业的支持,提高了出口产品价格的竞争力。例如,1973年韩国在制定和实施第三个五年计划中,明确石油化工、钢铁及金属制品、机械、造船、汽车制造和电子电器为韩国的战略工业部门。对于符合产业计划的大企业集团,政府给予多方面支持;而对于拒不贯彻政府意图的企业则给予严厉制裁。为了尽快实现工业化目标,在当时社会资金总量短缺的情况下,韩国政府对金融资源配置实行计划指导,对集中财力发展重点产业起到了积极作用。但是在“冷战”结束后,尤其是随着经济全球化的推进,韩国积极发展的钢铁、汽车、电子、化学品等工业部门的出口贸易受到了来自新兴市场经济体的激烈竞争,出现了生产力过剩现象。韩国加入OECD之后,推行了金融自由化政策,导致韩国企业资产回报率大幅下降,企业经营陷入困境。随着大型企业集团接连倒闭,最终引发并加剧了货币危机。

  在大企业集团发展继续高度依赖政府和银行信贷的情况下,韩国政府对大企业缺少战略规划和指导,造成了对大企业控制的真空。在对金融事件的处理上,时任韩国政府起初对国内金融形势过于乐观,后来又穷于应付。在处理起亚事件以及由此加剧的金融市场动荡中优柔寡断,致使国际信用评级机构降低了韩国的信用等级,也使外国投资者对韩国政府处理危机的能力产生怀疑而纷纷撤资。韩国各种利益集团围绕选举展开复杂博弈,将经济问题变成政治问题,使政府的综合解决方案无法展开,最终导致严重货币危机。

  货币危机爆发后,韩国政府根据与IMF达成的协议,推进金融和企业改革:强化金融改革重组;调整经济结构,深化企业改革。一方面,重点改革大企业集团,扶持中小企业发展,推进高新技术产业快速成长,改革劳动力市场;另一方面,适应国际规范,推进韩国外汇制度改革,完善相关法律法规,提振国际投资者、国民对韩国经济金融市场的信心。

  韩国于1997年12月30日在国会通过了“韩国银行法”以及建立统一的金融监管机构法等13个金融改革法案。根据上述法案,韩国中央银行获得了更大独立性,依法成立了强势、独立、统一的金融监管机构即“金融监督委员会”(以下简称“金监委”)。在该委员会中设置了负责“银行结构调整”的专门机构,以便检查和协调银行机构进行结构调整。主要债权银行、社会咨询和审计机构参与了该委员会工作,其中咨询小组由来自国外著名投资银行的会计师和律师组成,协助韩国金监委评估五大企业集团所提出的结构重整计划。金监委有权关闭回生无望的不良金融机构,推动金融部门结构调整工作。

  一是银行业结构调整。银行业结构调整的目的是通过增资和合并,做到财务结构的健全化。在银行结构调整上,强调设立坏账准备金,使财务状况透明化,对银行采取区别对待的方式。对于那些通过精简机构和整合重组、有偿增资等形式能够实现经营正常化的银行业机构,韩国政府给予大力支持;而对于那些“自有资金”未达到缴讫资本的银行,韩国政府则认为应当由银行股东承担相应后果。

  二是改善金融机构健全度。为了防范货币危机复发,韩国决定加强健全性规则,以改善金融机构的资产负债到期结构不一致的问题。当时的韩国政府和IMF将国际清算银行(BIS)的资本充足率8%作为判断不良银行的重要基准。但由于韩国长期实行“官治金融”,造成银行不良资产数额巨大。例如,由于韩宝和起亚倒闭,汉城银行和韩国第一银行财务结构严重恶化。如果按国际标准,这两家银行当时就已经到了资不抵债的状况。此时只有通过韩国政府出面分别向两家银行注入1.5兆韩元的资本金,才能使自有资本充足率上升到8%以上的健康门槛。为了提高对外信用度,韩国政府通过国际公开招标,把汉城银行和第一银行民营化。在此政策刺激下,外资开始疯狂涌入韩国金融业等领域。但由于各大企业始终牢牢把握公司主导权,外资进入并没有将韩国推向深渊,而是成为韩国金融机构一次难得的学习先进管理经验和手段的机遇。2002年9月,韩国公共资金监督委员会同意韩亚银行与汉城银行合并,合并后的新银行成为韩国当时的第三大银行。

  三是整顿综金社。属于韩国“第二金融圈”综合金融公司(以下简称“综金社”)对韩国货币危机起到了推波助澜的作用。这些金融公司都是1994年从投资金融公司转型过来的,通过在国际市场筹集外汇,然后借给国内企业获得中间差价收入。受高额利润的驱动,这些金融公司任意借入短期外债,然后以高息向企业贷出3~5年的长期贷款。据统计,截至1997年11月底,综金社共贷出长期资金168亿美元,占引入资本总额的83%;共持有外汇资金200亿美元,其中64.4%为短期资本。在企业和金融机构接连倒闭的情况下,特别是在外汇来源被切断之后,这些金融公司经常处于被逼债的境地,从而加剧了金融动荡。韩国政府根据与IMF达成的协议,对综金社进行了整顿。主要包括5个方面:下令关闭14家资产严重不良的综金社;组成了综金社经营正常化计划评价委员会,履行制定综金社经营正常化计划和资产负债评价等职能;成立过渡综合金融公司,负责处理被关闭综金社的收尾工作;经营正常化计划获得批准的综金社与监管当局签订了包括具体履行指标、充实自有资本计划等内容在内的管理合同;引导所有综金社在1999年6月30日以后使资本充足率保持在8%以上。

  时任韩国金大中政府认为,经济问题应当按照市场经济原理解决,而政府需要制定一个让市场经济充分发挥作用的基本制度。为此,韩国政府制定了对财阀进行改革的方案,包括以下5个方面:提高企业的经营透明度,通过充分公开企业的经营业绩,确保控股股东和经营班子对企业经营负责;取消财阀内部企业之间的债务互保,根除导致集团内部企业整体经营危机的因素;改善财务结构,避免过度负债经营的方式;加强主导产业部门的建设,稳定同中小企业之间的协作关系;加强控股股东和经营班子的责任。

  一是提高企业的经营透明度。大企业集团要按照大企业改革的5大原则,实行提高企业经营透明度的措施,尤其要重点实行下列各项:企业会计标准的国际化、先进化。韩国政府于1998年10月前按照国际标准改造了企业会计标准,通过提高会计信息的可靠性和可信性,引进国外投资,促进企业转让;采用复式财务报表。韩国于1998年10月前制定了综合财务报表标准,从1999年开始实施会计年度综合财务报表制度;提高可信性。韩国于1998年2月修改通过《关于株式会社外部审计法律》,并于1998年10月末之前颁布会计审计准则;改进企业信息披露制度。韩国于1998年8月公布了由国外审计师按照国际标准编制的上半年会计报表,从2000年1月1日开始按季度公布未经审计的会计报表。

  二是取消企业集团内部关联企业之间的债务担保。虽然债务担保保障了集团内部个别经营不善的企业避免倒闭,但削弱了企业集团总体竞争力。韩国政府为了减少集团成员企业之间的债务担保,从1993年开始分期压缩了债务担保限额,有效控制了集团内部企业之间的债务担保。从1998年4月起,根据公平交易法第十条第二款规定,韩国政府决定把30个大型企业集团成员企业之间的债务担保限制在100%以内。同时,对超过限额的部分征收30%的惩罚性利息,并对新货款项目不再实行担保。按照上述法律规定,到2000年3月末之前,对1998年新进入前30名的大型企业集团所属成员企业之间的债务担保全部取消,2001年新进入前30名的大企业,从进入之日起1年以内全部取消了债务担保。按照当时《韩国5大企业集团大改组协议文》规定,5大企业集团与债权金融机构既不提供也再不接受不同事业部门系列会社之间的新的相互负债担保。

  三是进行财务结构改善。韩国政府为了健全企业财务结构,从2000年开始,对于超过自有资本5倍的贷款,不认定其为经营费用。此外,要求金融机构作为债权人应当加强信用风险控制,及早判断企业倒闭的可能性,促进企业财务结构调整。按照《韩国5大企业集团大改组协议文》,在改善财务结构的约定上,要求企业集团必须制定详细的企业改组计划,其中包括关于集团之间自主进行结构调整的对象部门的实施计划、关于撤销不同事业部门之间相互债务担保的方案、关于各集团系列结构的改革计划。此外在保证对企业经营不进行干预的条件下,主要债权金融机构可派遣或指定社外理事和社外监事等加强对企业监督。

  四是加强主导产业。按照《韩国5大企业集团改组协议文》的规定,5大企业集团首先必须大胆整顿回生可能性不大的系列企业,包括“僵尸企业”和盈利不足以偿还利息的企业,同时债权金融机构也要对其停止提供新资金;其次,通过兼并、重组、剥离等方式以核心领域为中心改变企业结构,同时5大企业集团要把所属系列会社办成具有透明度和责任心的独立经营实体;再次,对于重复过剩投资的领域,企业集团之间自主地完成结构调整,主要方式是通过股权互换、资产剥离等。为了使企业通过结构调整有效加强主导产业,政府把兼并、整顿企业集团计划写入了改进财务结构协议中,每半年检查一次履行情况。

  五是加强控股股东和经营班子的责任。货币危机爆发之前,韩国财阀一直把控着企业集团各成员企业的绝对控制权。为了克服这种企业管理结构的落后性,韩国政府加强了控股股东和经营者对股东的责任:一是将选任外部理事及外部监事制度化。韩国通过修改证券管理委员会规定,把上市公司法人的选任外部理事制度化,并赋予其实质性的权力。但是要想充分发挥外部理事的职能,各企业必须制订并公布理事会运营方针,提高企业的经营透明度,取得股东的支持。二是放宽小股东行使权力的条件。为了分清经营管理不善的责任,必须加强小股东的权力,放宽小股东行使权力的条件。韩国政府在危机期间通过修改证券交易法,加强了小股东的权力。这些权力主要包括代表起诉权、理事和监事任免申请权、清算人任免申请权、会计账查阅权。此外,韩国政府积极研究引进集体起诉制度等问题。为了使小股东有可能选任理事,通过了修改商法引进累积投票制度。三是机构投资者表决权代理制度化。一般情况下,机构投资者表决权受到限制,因此机构投资者在行使经营监督机制方面的作用较小。韩国通过修改证券投资信托办法,原则上允许机构投资者行使表决权。四是刺激兼并收购(M&A)市场,促进企业有序退出。韩国通过修改证券交易法,废除义务公开收购制度;通过修改引进外资法和制定《外国人投资法》,向国外投资者全面开放了M&A市场;通过修改商法和交易法引进企业分立制度,促进企业内部经营不善的部门分立与改组。为了拓宽企业组织形式的选择范围,有条件地允许成立控股公司,韩国政府还积极制订《金融、企业结构改革促进方案》,修改了证券投资基金法,使企业结构调整基金有法可依。

  货币危机爆发前,韩国政府一直秉持“抓大放小”,优先培育出口大企业的政策,中小企业在融资、销售和技术等方面受到诸多限制。时任金大中政府认识到韩国中小企业在韩国经济中的特殊作用,决心大力维护中小企业利益,支持中小企业发展,以摆脱由于经济资源过分集中于垄断大企业和少数财团,给韩国经济所带来的严重危机局面。

  韩国政府认为经济结构调整能否取得成功的一个重要条件是韩国能否提高劳动力市场的弹性和构筑社会安全网。韩国政府组建了“劳资政委员会”并就劳动市场改革达成了一致意见,其中包括90条共识事项,主要有企业经营、稳定物价、失业对策、扩充社会保障制度、保障劳动基本权、提高劳动市场的弹性等。韩国政府于1998年3月26日出台了“失业问题共同对策”,内容包括:通过支持企业雇佣、进行就业协调、扩充职业训练等途径,促进再就业;为防止失业者转入贫困阶层,构筑全社会的安全网等。但是韩国政府坚持认为,解决失业问题的根本出路不在于救济失业者,而在于实现社会融资中介功能的正常化,改善企业经营条件,通过发挥市场机制,提供更多的市场就业机会。

  货币危机虽然给韩国带来了巨大冲击,但通过企业和金融结构调整,韩国经济重新走上正常轨道。在2008年国际金融危机爆发后,韩国政府通过降息、注资和强化系统重要性金融机构监管以及投放巨额转移支付,援助、促进农业和就业发展、缓解企业和个人税收压力、促进出口增长、优化财政支出和能源结构、启动“绿色新政”、增加教育投资等短期和中长期措施,继续保持了韩国经济发展势头。

  韩国大刀阔斧的经济金融改革为其经济注入一股强劲的发展动力,快速走出了亚洲金融危机阴霾。1999年,韩国国内生产总值(GDP)增速达到11.3%,2000年也有8.9%。2003年,韩国颁布“第二次科技立国”计划,仅仅三年后,韩国半导体、手机、液晶显示器、互联网普及率和造船业等已经走在全球前列。2006年,韩国人均GDP从1996年的1.3万美元达到了2.09万美元,进入发达国家之列。2020年,韩国超越俄罗斯跻身全球十大经济体。目前,韩国在智能手机普及率、互联网普及率以及平均网速等指标上都处于世界先进之列,尤其是音乐、电影、游戏等产业,更是韩国文化产业中可圈可点的领域。2021年5月,韩国开始了对第三代半导体的研发工作,三星将投入近370亿美元的研发费用,力争在2023年大规模生产第二代3nm芯片,在2025年大规模生产2nm芯片。截至2021年年末,韩国GDP达到1.79万亿美元,超过亚洲“四小龙”总量的一半,成为亚洲第四大经济体。

  一是高质量经济增长是经济可持续发展的基石。货币危机暴露了韩国政府之前不惜代价支持大型企业集团,忽视中小企业发展;只重视经济增长数量,忽视经济增长质量的弊端。保持经济持续稳健高质量发展是实现社会稳定发展的根本基础,加大对中小企业全方位支持是保持经济社会健康基本面的重要保障。

  二是市场化改革是走出危机和困境的必由之路。货币危机后,韩国进行了划时代经济结构改革,以恢复国际社会对其信心,促使经济重回经济增长的正常轨道。随着经济结构调整取得进展,金融部门的健全性得到恢复,企业财务结构逐步完善,对外信用度也得到显著提高。同时,由于金融中介功能逐渐正常化,资金困难的局面有所缓解,利率下调并走向稳定,投资和消费得到恢复。

  三是供给侧结构性改革是产业升级的必然选择。货币危机之后,韩国政府以审时度势的态度,优化调整不合理的产业结构,逐步实现产业高级化,最终成为发达的、以高附加值为中心的产业。这说明供给侧结构性改革是推动经济增长效率、质量和科技水平的必然要求,没有彻底的结构性改革,就不能解决经济长期增长过程中所积累的各种矛盾,也就难以实现产业的高级化。

  四是开放国门是经济行稳致远的不二法门。韩国并没有因货币危机关闭国门,而是坚定全面开放政策。时任韩国总统金大中指出,韩国结构和大企业结构调整的目标就是要把韩国建设成“世界中的韩国”,把韩国企业建设成“世界中的企业”。当然,韩国经济发展也存在一些亟待解决的问题,比如长期根植在韩国经济血脉中的财阀经济问题,经济仍然面临增长不平等、就业危机、经济过度集中等瓶颈。财阀集团资本在纵向和横向的过度扩张,窒息了中小企业发展空间和韩国经济活力,扼杀了中小企业创新精神。面对当今世界百年未有之大变局,韩国新一届政府能否跳出“十年魔咒”,平衡好公平和效率、资本与劳动力、盟友与其他大国、远亲和近邻等方面的关系,值得国际社会高度关注。